在刚刚结束的广州亚运会期间，为了满足赛事对路面交通的需求，广州市政府制定了机动车临时限行方案，又推行“免费乘坐公共交通”措施，可谓煞费苦心，但仍然暴露了一些问题。“车轮上的城市”在当代中国已越来越多，如何确保城市公共交通的公益服务任务，而同时又能较好地处理好公益服务对私人权利的平衡，不仅是一个交通资源分配的问题，更是有着法学层面思考的深层次问题。2009年12月，第五届东亚运动会在香港特区成功举行，再次向世人展现了香港“全球最佳运输系统”的城市魅力。从香港特区公共交通管理经验来看，其秉持城市交通公益优先的原则，全力发展公共运输，并适度兼顾了私权的保护

　　完善制度立法保障公益服务

　　香港特区拥有完备的公共交通管理规范体系，这是公共交通实现公益服务的基本保障，香港公共交通的有序运作得益于细致周密的法律及制度保障。

　　立法将公共交通管理完全纳入了法制化轨道，确立了一系列公共交通措施，保障公共交通的公益服务。具体来讲，香港特区公共交通法律体系以《道路交通条例》为中心，包含《九广铁路公司条例》、《公共巴士服务规例》、《铁路条例》、《电车条例及附属条例》等一系列规范各类公共交通的法律规范。为了保障公共交通的公益服务优先性，运输署《道路使用者守则》对巴士专线进行了专门规定，巴士线设置明确的起点和终点，其他车辆不得擅自驶入，充分保障了公共巴士的行车优先，以此来满足市民对高效公共交通的需要。

　　作为公益服务重大活动，香港特区政府也专门针对此作了专门立法规范。据香港特区通过实施《道路交通(交通管制)规例》的有关规范，即是专门规定了举办重大活动时的特别交通安排。与此同时，为了保障公共交通的公益服务优先问题，香港特区政府以限制私家车等其他方式来间接保障公共交通公益服务功能。例如香港特区对私家车征收高额的首次登记税、牌照费用、燃油费、停车费用等税费。根据《汽车(首次登记税)条例》规定，运输署对首次登记的汽车车主征收首次登记税。通过高额首次登记税以及其他相应措施的实施，达到了控制私家车数量的目的，从而避免了路面交通的不断膨胀，保障了公共交通的公益服务所需。

　　借助市场运作加强公益交通

　　为保障城市公共运输的公益服务功能，香港特区政府借助市场运作来完成这一繁重的任务。香港是世界上少数几个实现公共交通盈利的城市之一。在保障香港特区市民享受便捷、高效的公共公益服务同时，香港地铁通过成功的商业运作模式实现赢利，成为全球城市轨道交通建设的典范。

　　香港特区政府在2000年制定的《铁路发展策略2000》中确立了香港特区轨道交通的商业化经营模式。该《发展策略》规定，两间铁路公司须以审慎的商业原则经营服务。政府允许铁路公司通过开发铁路新项目来实现商业回报，并且根据情况所需，容许铁路公司在车站等地方发展物业。

　　而且出于善用资源，避免形成恶性竞争以及保护公众利益的目的，香港特区政府于2007年12月2日促成了香港地铁公司与九广铁路公司的合并，并且通过《两铁合并条例》对于合并后的香港铁路有限公司进行了相应规制。《两铁合并条例》明确规定地铁公司须维持妥善而有效率的服务，同时对铁路专营权、新的车费方案等进行了规范。从而使得香港铁路网络有效地统一了起来，增强了新铁路的综合转乘能力。

　　企业在从事公共运营过程中，鉴于其提供了公益服务，往往会得到政府财政扶持。当然，企业往往也借助市场价格调节功能来维护公共运输的有序运行。如地铁公司及九广铁路公司根据与政府签订的综合《营运协议》，引入“可加可减”票价调整机制，车费将按照每年的综合消费物价指数的变动、运输服务名义工资指数的变动及生产力因素而调整。这在一定程度上起到了调节公共交通客流，合理疏导客流方向的作用。当然，这种价格调整时所依据的客观数据一般都由政府官方机构负责统计，有效避免了铁路公司单纯追求利润，损害市民利益情形的发生。

　　发展公共设施保障公交畅通

　　众所周知，香港城市人口密度之大世界范围内屈指可数。在如此拥挤的土地上，推行公共交通是解决城市交通压力最佳选择。正是香港特区政府建成了发达的公共交通运送设施，才为满足公益服务的公共交通奠定了坚实的基础。

　　目前香港特区已经建成包括铁路、巴士、渡轮和其他公共交通工具在内的综合公共交通运送设施体系。在所有公共交通运送方式中，铁路和巴士俨然成为了公共交通的主力军，承担的客运量高达95%，其中巴士服务承担着60%的公共交通载客量。此外，专营巴士是全港载客量最大的陆路交通工具，日均载客达公共交通总载客量的34%。另外，非专营巴士、公共小型巴士等也结合自身特点发挥了相应的辅助作用。的士、电车、缆车等陆路公共交通工具也根据各自不同的特点，积极发挥着公共交通运送的职能。据统计，电车日均载客23万余人次；而的士日均载客量则多达96万人次，很好地满足了市民公共交通的需要。

　　香港特区政府将铁路作为未来公共交通运送设施的骨干，确立了优先发展铁路的政策。2002至2009年期间，新增8条铁路线或现有铁路的支线，铁路网络全长达到175公里，沿途车站逾80个，日均载客约380万人次，占公共交通运输载客总量的35%。除了重型铁路外，香港特区还开通了新界西北的轻铁系统，全长36.2公里，共设有68个车站，日均载客约38万余人次。在大力发展铁路运送设施的同时，香港特区还重视铁路配套设施的营造。通过开通轻铁接驳巴士等服务，极大地提升了铁路换乘的便捷和舒适程度。

　　总体而言，香港特区在地理环境极其受限的条件下，为保障香港市民生活方便，在公共运输的定位上，坚持公益优先原则，确立公益优先的管理机制，同时立法调控私人车辆使用等问题。此外，借助市场的运作机制来增强公益运输存在的能力不足。当今世界诸多城市都面临着交通膨胀的压力，唯有结合自身特点，采取各种有效措施，才能保障城市交通公益服务职能。

　　(作者系中国人民大学法学院博士生)