大气环境环境关系到每个人的健康。市政协从服务大局，关注民生角度出发，就“深化市区大气环境综合整治”召开民主议政会。会前市政协城建委专门组织各民主党派、工商联、科协与市环保局、市交通局、市气象局、市经信委等单位进行座谈调研，了解情况、分析问题、提出建议。同时，我们也进行了网络调查 ，调查显示：有96%的网友关注市区大气环境质量，大部分网友认为目前杭州空气质量一般。这就说明大气环境质量已成为全社会关注热点，市民对改善大气质量要求迫切，期望值很高，整治工作势在必行。

    一、杭州大气环境概况

    全市大气环境质量总体向好。杭州市自2004年开始实施大气环境阶段性整治，通过几年努力，在经济快速增长同时，市区大气中二氧化硫、PM　　10、优良天数等均有一定程度的改善，大气中PM　　10浓度呈现降低趋势。2005年以前，杭州霾天气出现频次和日数总体上呈现增加趋势；2005年以后，灰霾天气出现频次和日数趋于稳定，并略有下降。

    大气中主要污染物浓度仍处在较高水平，随时可能造成污染反弹。杭州大气中主要污染物为颗粒物，其中70%是PM 2．5。根据统计分析，相同湿度条件下 ，随着大气颗粒物特别是细颗粒物浓度的上升，大气能见度呈普遍下降的趋势，霾天气也随之出现。近年来杭州灰霾天数虽有控制，但仍在高位运行，可以推断出我市PM 2．5浓度仍然较高。

    杭州市区大气环境污染物主要来源有汽车尾气、煤烟尘、硫酸盐、硝酸盐、建筑尘等，此外，东亚季风减弱、城市热岛效应等气象条件以及杭州背山而居、城市下垫面粗糙等地理位置和地形地貌影响了大气扩散能力，使得大气污染物不易扩散，加重主城区污染形势。市环保局对主城区2006年和2011年PM 2．5来源的贡献率进行了比较（见表一），可以看出在经济发展和环境整治双重作用下，大气污染物组成成分也发生相应变化。

    表一 杭州市主城区2006年和2011年PM 2．5来源的贡献率比较（%）

    机动车尾气 建筑尘 煤烟尘 硫酸盐 硝酸盐 其他

    2006 25.3 4.9 19.6 21.9 11.8 16.5

    2011 32.9 9.9 14.6 13.9 15.8 12.9

    二、现阶段整治工作中遇到的问题

    （一）汽车尾气防治进展缓慢

    汽车尾气是大气环境首要污染源。汽车尾气排放和工业排放使得我市大气污染呈现煤烟和汽车尾气复合型污染特点，加剧了治理难度，其中汽车尾气排放已超过工业排放居首位。2005年杭州市主城区机动车保有量为28.18万辆，2010年末增长到83万辆。今年(2012年)上半年受经济形势影响增速略有放缓，但总体上还是处在一个快速增长时期。另外，市区交通拥堵问题尚未得到根本缓解，出行车辆长时间低速行驶，等候时间增加更是加重了尾气污染。与之相对应的治理手段在实施过程中也遇到一些实际困难，具体表现在：

    1、新能源汽车推广受到技术、使用便捷性等制约。由于新能源汽车尚处在产业培育阶段，技术不够成熟，还存在购车成本高、行驶里程短、维护保养不方便、可供选择车型少等技术瓶颈；此外充电站等基础设施建设严重滞后于新能源汽车的示范运营，这些都影响了使用体验和车辆推广。截止2012年6月，我市新能源试点工作已投入使用1466量，距离目标任务仍有一定差距，这也是全国所有试点城市的普遍情况。

    2、天然气汽车推广止步不前。天然气代替燃油作为汽车燃料，可以大大减少一氧化碳、氮氧化物、颗粒物等污染物的排放量 ，具有良好的经济性 和安全性，技术与市场应用成熟。2009年起，我市启动天然气汽车项目，前期准备工作基本完成，天然气气源和站点资源都有较好保证。但目前市区仅有4个加气点，远不能满足现有车辆加气要求，加气等候时间长。相关工作近期略显停滞，没有明确今后工作重点和工作方向。

    3、高污染机动车淘汰财政压力大。占全市总量9%的柴油车，仅氮氧化物排放量就占全市机动车总量的70%，其中低排放标准柴油车尾气污染更严重。根据计划，今明两年将淘汰2.2万辆国Ⅰ柴油车。根据车型和登记注册日不同，给予2000-28000元不等的淘汰补助。目前因财政压力过大，该项工作处于暂停阶段。可以预计，如果要淘汰全部国Ⅰ、国Ⅱ柴油车（目前这两类高污染排放车辆大约有8.4万辆），补助资金缺口将更大。

    4、公交、自行车等低碳出行方式保障不够。一是公交优先原则未充分体现，公交线路重复、市区公交场站用地紧缺等影响了公交车运行速度和准点率；打车难问题依然存在。二是自行车出行环境不断“恶化”，拓宽机动车道、增设路边泊车位等措施都在不断蚕食非机动车道，影响骑车人安全。

    （二）产业结构调整、企业搬迁压力大

    全市电力、热电、钢铁、水泥等高能耗企业所占的二氧化硫、氮氧化物排放量比重较高。这些行业中规模以上企业二氧化硫排放量占总排放量的54%，氮氧化物占工业排放量的82.5%。2002年我市启动城区工业企业搬迁，截止目前已有115家完成搬迁。企业搬迁对大气环境改善作用明显，如半山地区累计关停转迁工业企业416家，削减废气排放量190亿立方米。但是杭钢、杭州石化（杭州炼油厂）等大型企业还未完成搬迁，造成污染物“减量客观、存量巨大”。现阶段搬迁工作面临的主要问题有：

    1、企业搬迁资金不足。随着宏观调控力度加大，出现了企业搬迁资金不足的情况，导致企业搬迁进度受阻。民生药业、华东集团等企业搬迁工作均因此陷入困境。

    2、搬迁选址难。由于城市规划变更、功能区调整以及各地对环保、节能减排工作日益重视，部分企业难以落实搬迁新址。如杭州油漆有限公司原意向落户临江工业园区，但接纳地出于能耗、环保考虑，致使搬迁选址仍未落实。

    3、其他因素影响。主要是从维护稳定、照顾职工情绪等角度出发，放弃或暂停实施原定关停搬迁计划。

    （三）能源结构不合理，煤烟污染仍然严重

    煤炭消费一直是大气环境的重要污染源，是形成酸雨、二氧化硫和烟尘污染的根源，也是杭州完成“十二五”期间节能减排目标的关键所在。近几年杭州市工业用煤大致在1500万吨，占全市一次能源消费结构的75%左右，比例始终居高不下 。主城区内通过企业外迁、实施“禁燃区”工程等煤炭消费有所减少，但是鉴于大气污染区域性特征，市域内燃煤仍然会对主城区造成影响。同时，天然气所占的比例较低，增长缓慢，2009及2010年天然气比例分别为10.4%、13.0%。预计随着经济水平发展，“十二五”期间，煤炭需求年均增长可能达到5.2%，由此带来的环境污染形势必将加剧。为控制煤烟污染，北京等城市已制定严格的削减计划，而杭州在能源消费总量控制、能源结构调整方面还没有提出具体目标。

    （四）污染物区域转移、沉降和二次扬尘污染状况堪忧

    1、长三角地区、杭州湾工业带污染物转移。长三角地区经济发达，城市化水平高，城市密集成群，城乡结合部的空气污染缓冲区逐渐减少，一方面造成污染物不易扩散，另一方面也把很多城市连成污染关联度越来越密切的整体。2012年6月周边省份焚烧秸秆，导致杭州市出现了严重的灰霾天气。目前杭州湾工业带化工企业超过210家，杭州夏季盛行东南风，处于众多工业园区下风向，大气环境受到一定影响。

    2、扬尘监管反复性。近五年市区大量房产和市政工程建设项目同时开工，建筑工地、拆迁工地、道路施工渣土运输车辆的抛洒滴漏等引起的扬尘污染居高不下，使得建筑尘对PM 2．5的贡献率有所上升。主城区降尘量大约为6吨／平方公里•月。这些沉降的污染物通过风、车辆运行等被反复扬起，尤其城郊结合部地区道路洒水频率低，扬尘问题比较突出。在对建筑工地和道路运输扬尘加强监管的过程中，由于施工项目具有阶段性，不断有施工方完成作业后撤离及新的施工方进入杭州，造成管理对象不固定；再加上工地工人流动性大等原因，反复性问题比较突出，长效管理落实难，削弱了监管效用。

    （五）管理体制和技术保障亟待提升

    1、缺乏综合性管理体制。大气污染属于系统性问题，是城市发展到一定阶段后的“城市病”，现有管理体制已不能适应环境整治要求，分工复杂，显得综合性不够。以扬尘监管为例，同时涉及建委、环保、城管、交通、交警等多家单位，多头管理分散管理力量，带来管理真空。

    2、科技支撑薄弱。有关大气环境整治的课题研究，近十年才进入我们视线，而污染蔓延速度、复杂程度却远远超出预先估计，这使得许多工作只能凭感觉、凭经验或者参照国外已有治理经验开展，针对性不足。比如对于各个大气环境质量监测点测得数据的分析解释；城市空间规划对大气环境的影响研究等仍显薄弱。污染物相关数据检测基本停留在为监测而监测，应对考核阶段，并没有很好发挥服务民生，指导市民日常生活的作用。

    三、进一步深化整治工作的建议

    （一）多管齐下，治理汽车尾气污染

    1、加快推进天然气汽车应用。如前文所述，杭州市已具备推广天然气汽车技术、气源、站点等各项条件。从减少尾气排放、降低运营成本等多个角度考虑都适宜将天然气汽车作为我市机动车发展的重要方向，加快推广应用。具体措施包括：（1）成立推进领导小组，协调解决推广过程中的问题。（2）出台我市天然气发展及加气站点布点规划，保障建设用地。（3）出台天然气汽车应用过程中的补贴政策，包括对新置或改造天然气汽车实行“节能与新能源汽车专项财政补贴”；参照公交车燃油补贴机制，对公交天然气车辆实行类似的补贴机制。（4）由政府制定公交车、出租车、垃圾直运车、大型工程车等公共交通、市政公用车辆改为使用天然气计划。

    2、继续扩大新能源汽车试点工作的规模和效果。新能源汽车技术瓶颈一直未能突破，限制了其市场化推广。考虑到抢占未来汽车产业发展制高点，仍应继续扩大试点规模和效果，争取完成试点工作目标。（1）落实试点方案，明确新能源汽车免停车费、景区及特殊时段不限行、享有专用停车位等政策以推进私人领域试点工作。（2）加大产业扶持力度，一是在车辆购置环节按国家补贴资金给予1:1的配套资助；二是鼓励以锂电池生产研发为突破口，培育汽车产业发展。

    3、转变电动自行车管理思路。目前杭州市区电动自行车数量超过150万辆，承担超过20%常住人口出行需求。 分担率高于私家车出行，占用道路和停车资源少，且低碳出行特征明显，其核心技术与电动汽车相同。因此在管理上应从严格控制向做好服务转变，在生产销售环节规范车辆质重、最高时速等安全技术标准；在城市中为其提供更舒适的出行体验，如保证非机动车道空间、提供专门停放位置等，鼓励推行使用锂电池。

    （二）着眼长远、进行能源结构战略性调整

    随着页岩气技术的突破，天然气前景良好，世界能源格局将发生深刻变化。截止2009年底，全国累计探明天然气地质储量8.71万亿立方米，预计随着今后勘探水平的不断深入，技术的进步和地质认识的不断深化，天然气资源量还将进一步增加。目前杭州市已引入西一气、川气、西二气，宁波方向来的进口LNG也将到达杭州。多种气源互为补充、互为备用、形成稳定供气的格局，全市用气需求可以得到充足保证。在气源保证前提下，可以用天然气代替煤炭消费，进行能源结构调整，这也符合国家能源结构调整趋势。

    一是对工业企业现有燃煤设备进行技术改造。首要任务是推进半山电厂2台12.5万千瓦机组，以及热电厂煤改气工作。据悉目前这2台机组基本处于半停产状态，如果有适当财政补贴弥补前期脱硫除尘改造支出，电厂也有积极性进行煤改气，且可以同时解决硝酸盐污染徘徊局面。二是加快燃气管道铺设，凡管道铺设到区域鼓励居民用户、公建建筑如宾馆、饭店等全部使用天然气。有条件的地方鼓励使用燃气空调。三是加快推广天然气汽车（前文已述）。四是控制煤炭消费总量，制定严格的削减目标。可以参考国内其它城市并结合我市“十二五”期间节能目标综合考虑。

    （三）克难攻坚、继续推进市区工业企业搬迁

    搬迁工作已进入尾声，现行搬迁思路应将环境保护要求与全市工业发展、工业布局优化相结合。一方面要求企业在搬迁过程中淘汰落后产能，进行产业升级；另一方面要给予必要帮助支持，发挥搬迁企业对接纳地当地工业发展的带动或辅助作用，提升全市工业实力，使得搬迁成为企业自主自发的行动。对于尚未完成搬迁的工业企业，应结合前期工作进展，更有针对性地开展工作。华东集团等因资金问题搬迁暂停的企业，可以协商分期支付搬迁费用或者由市财政先行垫付；杭州油漆公司等难以在杭州市域范围内选址的企业，采用生产和经营研发分离，总部留杭州，生产部分建议同意他们离开杭州到周边投资建厂并完成现址的停产关停，腾退土地。

    （四）常抓不懈，解决建筑尘污染

    一是对扬尘反复扬起污染突出的道路、市区外围道路采取作业倍增、人机结合等方式，加大洒水、清洗、机扫的频次，切实解决道路二次扬尘污染问题。二是进一步研究明确建筑工地工程车辆管理主体，填补管理空缺。如对于运输散装建筑材料的车辆如何整合交警、城管、运管等力量，提升管理实效。三是创新宣传载体，多种宣传方式结合，落实建筑工地文明施工的长效管理。四是改变城市渣土分散运行方式，探索集中外运的模式。

    （五）整体调理，实施市区立体绿化

    利用植物可以吸附降解PM2.5的特性，通过市区立体绿化增加绿量，削弱城市热岛效应，营造市区小气候环境，提高城市生态自净能力。具体措施：一是道路绿化，增加道路两边绿植，特别注重比较选用对PM2.5吸附效果比较好的植物；或者根据冬季绿量不足，PM2.5浓度上升的特性，选择冬季常绿树种。二是墙体绿化，在城市主干道路两侧建筑墙体、高架桥墩实施大面积墙体绿化。三是继续在公建建筑中推广屋顶绿化，研究制定居民住宅屋顶绿化办法。四是引导市民自发开展阳台、露台和室内绿化。

    （六）强化科研，指导防治工作

    一是推动跨学科、跨部门的污染整治技术研究和联合治理。大气污染成因机理复杂，污染物的成因研究、污染源控制、扩散和分布规律、人们生活习惯和工作制度改变等，都需要跨领域、跨部门、多方位紧密合作才能取得成效。建议加强有关城市建筑规划和城市风道的关系研究，因为这将对城市污染物扩散产生持久影响，一旦规划落地再行更改势必付出极大成本。二是最大限度公布监测数据。信息公开可以形成有效的公众监督，可以发现市区大气污染，特别是局部地区污染的真实情况；也可以让全社会利用监测数据资源，真正服务民生。