两天从媒体上欣悉杭州市发改委制定的《杭州市十二五综合交通发展规划》出炉，其中关于市区交通的很多举措与本人的想法不谋而合，甚感欣慰。当然，发改委的规划是宏观的、综合的，要实现目标还要采取必要的实施措施。杭州市区的交通治理要分三个层面：第一个层面是战略规划和总体思路；第二个层面是基础设施投入和建设；第三个层面是交通的管理和调控。关于第一个和第二个层面，发改委已经做了很好的规划，本文的侧重点在于第三个层面。

    一 我们的市区公共交通应该实现什么样的目标

    随着机动车辆的快速增长，杭州市的市区公共交通已经出现了普遍拥堵的状况，虽然现在还没有达到恶性的程度，但是如果不采取手段加强有效治理任其发展下去，杭州的交通会象任何一个大城市一样，形成恶性拥堵的状况，并出现恶性循环的态势。现在必须采取坚决高效的手段加以治理。

    原则和总体思路：

    杭州市关于市区交通现有的原则和总体思路是“公交先行”，这个口号还是比较积极的，但是现在看来是不够的，这个原则应该明确地提升为“公交主导”。公交先行没有具体指标上的限制，而公交主导的意义在于，将公共交通承载率的比例限定在50%以上。现在国内的很多大城市都提倡公交先行，但是目前公交出行率最高的北京，也才实现了40%左右的公交出行率，而世界上许多发达国家的特大城市的公交出行率全部在50%以上，特大城市的比率更高。比如香港，公交化率90%，东京高峰时段的公交化率在90%，纽约70%，新加坡将近60%，欧洲的许多城市的公交化率都在60%--70%左右。杭州市市区目前的公交化率在30%左右，跟这些城市相比相差甚远。我们应该仿效香港和东京，大幅度地提升市区的公交化率。

    杭州市发改委提出的十二五末期杭州市城市公交出行率实现50%--60%的目标非常好，也比较符合杭州市的实际情况。要彻底改善杭州市的交通状况，杭州的公交出行率还要进一步提升，终极目标应该在80%左右。这个终极目标要随着地铁等大型基础设施的建设进度和地面公交系统的逐步改善而实现，希望能在十三五或者十四五末期实现。

    要在十二五末期实现公交出行率60%的目标，困难巨大。如果不采取配套的治理措施，仅仅依靠地铁一号线和二号线的投入使用，目标很难实现。现实的例子就是北京，北京无限制地在很短时间内使得机动车辆的保有量增加到400多万辆，即便北京是全国地铁通车里程最长的，道路资源最多的城市，但是交通还是异常拥堵。如果杭州市不加大力度采取有效的配套治理措施，60%公交出行率的目标很难实现。

    二 怎样提高公交出行率

    措施如下：

    l加大基础设施投入，提供更多更好的公共交通服务。

    l采取诱导和逼迫手段，减少路面上小型客车的运行数量，将道路资源最大程度上让渡给公交车辆、大型客运车辆和出租车，提高道路资源的使用效率。

    l对公共交通采取大力倾斜、优惠补贴的政策

    l优化地面公共交通管理，提高地面公交效率

    l其它措施

    1、加大基础设施投入，提供更多更好的公交服务

    道路桥梁建设已有规划，不详述。

    地铁建设已有规划，不详述。

    地面公共交通：现有的运营公交车辆在7200辆左右，地面公交的平均时速12-13公里/小时。这种现状不能满足杭州市经济迅速发展、城市快速扩张和市民更高的消费需求，主要表现为：地面公交线路不足、运距短、间隔时间长、行驶速度慢、不守时、过度拥挤、换乘率高、车辆状况差、偏远地段人们出行不便等。普遍情况是，早晚高峰时段人们乘坐公交车辆的出行时间平均在1.5个小时左右，半数左右乘客需要换乘，10-20%左右的乘客需要换乘两次。车厢内异常拥挤，乘坐感受极差。这种状况逼迫部分出行者自购车辆出行，而这部分新增的车辆又加剧了路面的拥堵，导致公交车辆运行速度更慢，效率更低，由此形成恶性循环。

    比较理想的地面公交服务应该是：平均时速15-18公里，边缘地带的时速可达20公里；班次间隔时间5-10分钟；70%的乘客无需换乘；在绕城高速内的任意两点的通达速度在1小时左右，个别距离较远的目的地的通达时间也不超过1.5个小时。市区内的地面公交线路四通八达，便捷快速，几乎所有的两点换乘一次即可到达。绝大多数站点离目的地的距离不超过0.5公里。结合地铁运营，实现整个城区公交无盲点，无盲线。公交车辆全部更换成空调车，车厢内舒适整洁。非高峰时间基本有座，高峰时间不拥挤。城乡结合部可以设置小型公交巴士，走乡入村，灵活便捷。优化公交线路，延长公交线路长度，减少换乘率。

    要实现这一目标，必须成倍加大对地面公交设施的投入，包括站点建设和公交车辆投入。这个成倍加大有可能是现有投资量的2-3倍。市区公交车辆的保有量应该在10000-12000之间才可基本满足需求。发改委在十二五规划中提出的9040的目标数量恐怕难以满足需求。如果要在十二五期间实现公交出行率超过50%的目标，在只有地铁一号线和二号线能实际投入运营的情况下，不加大对地面公交的投入，快速提升地面公交的承载率，这个目标难以企及。

    2、采取诱导和逼迫手段，减少路面上小型客车的运行数量，将道路资源最大程度上让渡给公交车辆、大型客运车辆和出租车，提高道路资源的使用效率。

    在所有的机动车辆中，小型客车的运载效率最低，资源占用率最高。路面上小型客车太多，会极大地加剧路面交通的拥堵状况，极大地降低地面公共交通的运行效率。因此，在提升地面公共交通硬件的同时，必须限制小型客车的运行和使用。限制的办法：

    （1）全面推广设置公交专用道，限制其它车辆对道路的占用。在主要的交通干道上全部设置公交专用道，有条件的次干道也设置公交专用道。现在的公交专用道数量太少，远远不够。

    （2）极大地提高小型客车的使用成本，使得车主自行减少车辆的运营使用。

    杭州市对小型客车应该采用买得到，买得起，用不起的策略。即不限购，不对车辆购置加价和牌照竞价，但是提高车辆日常使用成本的办法抑制小型客车的消费。对于杭州市本级来讲，最简单最合理也是最没有风险的办法是大幅度增加小型客车的停车费用。这个停车费用的收取是全面的，开车上班停车也要收取，如果开车上班不收取停车费，这个办法效用不大。（所有的停车场全部收取，也劝导自己拥有房产产权的单位对本单位员工收取停车费）。社会停车场的费用全面提高。按照目前的收入和消费水平。每月日常停车费只有在1000元以上才能真正抑制小型客车的运营和使用。（还不包括周末出行停车，周末出行停车费用在全天100元以上才能抑制车辆使用）。

    停车费不应该按照车辆的体积收取，而应该按照车辆的运行效率征收，比如，大客车的收费相对较少，面包车商务车次之，而小型客车的收费相对稍高。这一点不论从资源的使用上还是对碳排放的调控上，都说得出去。收费的其它标准要考虑到地段和时间段，市中心繁忙地段和繁忙时间的收费标准要高于普通地段和时段。

    如果合法合理，也可以对机动车收取某些名目的通行费和过路费。

    很高兴看到杭州市发改委的十二五规划中对小汽车的使用提出了相同的措施，明确了提出了适时适度增加小汽车的使用成本。这个“适度”应该是大幅度，也就是上段文字提到的标准。这个“适时”应该是2012年年底，也就是地铁一号线开通运行后。当然，这也需要在2012年度对地面公交有较大的投入，极大地提升地面公交服务水平。

    地铁开通停车费提高后，应该取消市区高峰时段尾号限行的临时措施。

    3、对公共交通采取大力倾斜、优惠补贴的措施

    地铁的票价可以采用上海模式，按照里程分段收费。地铁一号线的合理票价为2-6元钱。最远6元，最近2元，月卡减半收费，也就是1-3元。

    当前地面公交的票价体系基本合理，但是应该把半价期从目前的四个月推广到六个月，就是每年的3、4、5月和9、10、11月。这六个月都可以不使用空调。

    4、优化地面公共交通管理，提高地面公交效率

    应该以实现的社会效益来考核，而不能仅仅以经济效益来考核公交公司。不能把公交当作包袱和累赘，要把公交当作公益事业来经营。政府要提供大量财政补贴来满足市民的出行需要。

    在考核指标上，应该采用社会效益最大化的最小成本法来考核。考核的最重要的指标有三项：一是公共交通承载率，也就是乘客运载的总量（人/公里），二是承载效率，也就是每人每公里公交运输的单位成本（元/人公里），三是服务质量和乘客的满意度。这样考核，才能实现公交事业的良性和可持续发展，才能最大程度满足市民需求。绝不能再采用经营承包，大包干的方式，政府不能当甩手掌柜。

    地铁开通运营后，也可以采用上述考核方法。

    应该分拆重组现有的公交集团，整合为4--5家独立核算的公司，把余杭萧山的公交系统也纳入进来，形成优势互补，相互竞争的关系。政府可以出资购买各个公司的相关服务，或者是对各个公司的相关公交服务给予补贴。

    在提供地面公交服务上，要实现两条腿走路，一是公交公司自主开发线路，提供服务，政府根据实际运营情况按照比例给予补贴。二是政府相关部门根据市民需要设置线路，（比如冷僻路段，新居民区等，居民有需要但又形成不了规模效益）出资给予相应的补贴，并向各个公交公司招标，由中标的公交公司提供服务。这主要是解决确实有实际需要，但是出于经济效益考虑公交公司不愿意经营的线路。完全市场化的线路也可以有。由各个公司根据市场情况经营，政府不提供补贴，价格可以灵活些。公交线路的主导权不能完全掌握在公交公司手中，以免出现逐利化趋势，还要防止公交公司用公共资源寻租。

    5、其它措施

    l鼓励有条件的单位购置拥有通勤车辆，解决单位职工上下班的通勤问题。政府应该出台相应的优惠政策支持鼓励单位购置大型通勤客车，也应该鼓励客运部门将大型客运车辆投入通勤运营服务，如有可能，可给予一定的财政补贴或者税收优惠。这些潮汐班车可以在非高峰时段加入社会普通运营服务，比如充当旅游景区之间或者大型换乘站之间的接驳车、承接客运业务等，提高车辆的使用效率和周转率，实现资源的充分利用，也尽可能使得拥有单位能够以车养车。采取灵活的措施，鼓励各个单位对班车运行进行合作，以便获得更加合理的线路和时间，提高班车的使用效率。比如，甲单位可以开通从城西到下沙的班车，如果乘员不满，可以搭载乙单位的员工，而乙单位如果开通从下沙到滨江的线路，可以搭载甲单位的员工。也可以通过经济方式进行补偿。

    l增加出租车的投放量，提高出租车的运行速度。加强出租车的管理。从社会成本的角度来讲，出租车的效率远高于私家车。

    l允许拼车，提高小型客车的使用效率。有关部门应该加强对拼车的管理，对拼车申请发放许可。车主在拼车申请获得批准后，可在指定时间，指定线路搭载固定乘客。拼车的经济补偿由车主和搭乘者自行商议确定。至于拼车的法律风险问题，可以通过购买商业保险的办法解决。有关部门在核发许可前，必须确认车主已经购买了相关的保险。如果出现车祸等法律纠纷，可以通过保险获得赔偿。

    l城乡结合部，尤其是高速公路入城处（最好地铁口附近）设置大型免费停车场，并开设到各个景区和市中心的大型换乘车辆，鼓励外地来杭小型客车将车辆停在该停车场，换乘大型客车进入市区或者景区。该项措施结合限行措施实施更为有效。提高市区内停车收费标准也可以提高这类大型停车场的使用效率。停车场要设置必要的综合服务设施，包括小型经济型酒店等。为了充分宣传该类大型停车场，市政府应该联合电信部门向所有进入杭州边界的车主放送短信通知，告知大型停车场，车辆换乘，限行以及停车收费等相关事宜，使得进入杭州市区的所有车主都能提前充分了解相关资讯。（这类信息各个电信公司多有发布，比如进入杭州上海宁波地界就能收到欢迎语和天气等相关资讯。）

    l政府应该通过各种行政和经济手段明确限制各个单位对本单位员工购置和使用小型客车给予的各种购车补贴和燃油补贴。（这类措施使得原来没打算买车的员工为了获益而购车）。这类补贴可以视为个人收入征收所得税和奖金税。以抑制小型客车的需求和消费。

    市政府应该安排相关的部门负责这些事务的管理和协调，实现交通道路资源的精细化管理。

    三 怎样采取管理措施保障路面畅通

    1、在市区内限行并不是很合适的举措，最好在2012年底取消。但是在西湖风景区的核心景区内小型客车限行十分必要，而且合理。具体限行措施：每个周六双号限行，每个周日单号限行。每年五月1、2、3日三天、十月1、2、3日三天单双号全部限行，长假的后四天按照周六周日办法限行。（特种车辆，沿线单位居民车辆办理通行证后可以通行，主要限制私家车进入核心景区）。限行的目的是为了给公交车辆、旅游大客车和出租车让渡路面。限行理由：杭州市民每个周末的一天去景区游玩可满足需要；西湖是全世界的西湖，杭州居民应适度把景区礼让外地游客；对世界文化遗产的必要保护。

    2、大量减少非路口人行横道，特别是主要交通干线上的非路口人行横道的数量，以充分提高机动车辆的行驶速度，提高效率，保障行人安全，减少交通事故发生。原则是：机动车路口可以全部设置人行横道，由红绿灯控制。非路口人行道谨慎设置，尽量设立人行过街天桥，实行路段全封闭。

    3、上一条提及的人行过街天桥可以采用轻型结构。这种轻型高架人行通道可以委托相关部门设计加工，主体采用钢结构，组合安装，轻便简洁，易装易拆。天桥上可以设置各类广告。夜间还可以设置景观灯光（或者灯箱广告），增加城市色彩和动感。人行高架天桥的设置部门可以通过拍卖广告位的方式获得收入，弥补建造成本和保养费用。（市区好几处在道路上设有钢结构的广告牌，原理和结构大致相同，只不过走人的通道安全系数要高些，结构要稍复杂些）。

    4、结合公务车辆改革，减少公务车辆的使用数量和频率，提高公务车辆的使用效率。

    5、改造公交站台，重要的站点和枢纽站应该采用加长港湾式站台，以便多辆公交车可以同时进站接驳客人，保证快进快出，提高公交运行效率。

    四 水运和铁路

    1、水运：大运河纵贯杭州的南北，运输功能强大。现在运河上开设了水上公交，可惜运力太小，效率太低。水路运输不论建设成本还是运营成本都相对较低，杭州具有先天优势应该充分利用。现在的水运状况是：班次少、速度慢、运量少、线路短、换乘不方便。应该实现水上交通运输的公交化、轮渡化，班次5-10分钟间隔，加大客船运力，加快速度，加长线路。争取把杭州市的水道开发出几条公交线路的相当运力。

    2、杭州市中心的旧沪杭线是一条纵贯城北到滨江和萧山的“黄金线路”，该线路经过的地方，是杭州市的市中心和老城区，商业最繁华，人口密度最大，从乔司开始，经过笕桥、艮山门、庆春门、到达城站火车站，然后到达南星桥，经过钱江一桥到达滨江区，正好从滨江的IT园区和高校园区横穿而过，然后到达萧山的蜀山街道，整个线路完全是一个理想的城市轨道交通线路。关键一点是，现在新的浙赣电气化铁路线路已经建成使用，杭州新的火车东站枢纽也将在2012年投入使用，新的客运专线全部建成后，原来的旧有铁路线的运力大量释放，具备了承担部分城市交通运输的条件。如果能让杭州市内的铁路线路承担城市轨道交通的功能，那是再好不过的了。硬件方面只要花很少的钱进行站点改造就可以，其它可以完全利用现有的通行条件。（其实铁路方面到目前为止还保留有杭州郊区的短途慢车，也就是铁路通勤车，每天早上7点10分，绿皮车从南星桥始发，沿途停靠城站、艮山门站、笕桥，经过约1个小时，到达终点乔司编组站。25公里的路程，票价1块8。另两趟火车出发的时间为中午14点40分，晚上20点40分。可惜知道的人不多，使用效率也不高）。这件事情能不能由杭州市政府出面找上海铁路局协商，利用铁路方面闲置下来的城市区段铁路满足城市公共交通需要 ？如果可能，可以从临平、乔司方向还有康桥半山方向开行到达滨江萧山的班车。轨道交通即便是慢车也比路面交通快得多，而且运力巨大，舒适度高，费用低廉，污染小。如果可能，可以把半山地区的企业铁路专用线也利用起来。这件事情取决于上海铁路局，但是杭州市政府可以积极争取，必要的硬件改造费用要投入，并且对日常运行给予适度补助。这相当于在市中心新增加了一条地铁，但是费用不知道少了多少倍。而且建设周期短，也不影响市区交通。

    以上各项如能实现，（包括大量交通基础设施建成），杭州市的交通状况即可实现较大改观。交通拥堵的问题可以得到基本解决。杭州市的交通问题不是哪个部门单独可以解决的，需要在市政府的层面加以组织、协调、管控、实施。

    重要的举措应该征询民意，但是因为车辆和道路资源的使用牵扯各方利益，属于资源的再分配，绝无达成一致的可能性，各个方面都会从各自的利益出发争利。所以必须下大决心，花大力气才能实施。重要的政策出台可以经过市人大常委会讨论通过，以增加政策的合法性和权威性。