杭政办〔2012〕3号

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

为认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，执行最严格的耕地保护制度，构建耕地保护网络体系，落实耕地保护责任目标，经市政府同意，现就建立我市耕地保护共同责任机制提出如下实施意见。

一、充分认识建立耕地保护共同责任机制的重要意义

耕地是民生之本、发展之基。加强耕地保护对我市实现经济社会可持续发展、确保粮食安全、维护社会稳定、保护生态环境等具有十分重要的意义。近年来，我市持续加大耕地保护资金投入力度，深入开展农村土地综合整治，严肃查处耕地违法违规行为，耕地保护力度不断加大，耕地保护能力持续提升，耕地保护工作取得了显著成效。但我市也存在着“社会参与、齐抓共管”的耕地保护工作格局尚未形成、“横向到边、纵向到底”的耕地保护网络体系有待构建、各项耕地保护配套政策和长效措施亟须完善、个别地区违法占用耕地甚至基本农田的现象还有所发生等问题。各级各部门必须统一思想，提高认识，加强领导，按照“主体明确、责任明晰、管控激励、创新长效”的总体要求，采取有效措施，积极稳妥地推进这项工作，建立政府为责任主体、部门联动监管、社会广泛参与的耕地保护共同责任机制，实现耕地资源“大家管、大家用”的目标，严守至2020年年末全市332.56万亩耕地保有量和280.01万亩基本农田保护面积的红线，为全市经济社会可持续发展提供有力的资源保障。

二、全面落实耕地保护共同责任

（一）政府责任。各级政府对本行政区域范围内耕地保护工作负总责。政府主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人。

各区、县（市）政府要加强对耕地保护工作的组织领导，将其纳入政府年度综合考评范畴，从严考核并落实奖惩机制；严格执行土地利用总体规划和年度计划，切实提高土地节约集约利用水平；落实辖区内各类非农建设占用耕地、基本农田和标准农田的占补平衡；组织开展农村土地综合整治，完成市政府下达的耕地垦造任务；依法查处耕地违法违规行为，严格控制违法占用耕地面积占年度新增建设用地占用耕地总面积的比例；加大资金投入，提升耕地质量，确保本行政区域内的耕地、基本农田和标准农田总量不减少、质量有提高。

各乡镇（街道）政府（办事处）要严格执行耕地保护各项制度，依法保护和合理利用耕地，对辖区内耕地、基本农田和标准农田的保有量和保护工作负责；及时落实集体经济组织、农户对其所有（承包）耕地的直接保护责任；积极推进土地开发整理复垦，有效增加耕地面积；进一步完善土地违法违规综合防控机制，及时发现、制止违法占用耕地行为并做好复耕工作；认真完成上级交办的其他耕地保护任务。

（二）部门责任。各相关部门负有参与耕地保护的监督管理责任，部门主要领导是主要责任人，分管领导为直接责任人。国土资源部门要认真执行耕地保护的各项法律、法规和方针政策，全面履行组织协调、监督管理等职责。农办要强化土地承包流转管理，引导休闲农业依法使用耕地。农业部门要加强耕地质量监测和监管，防止耕地闲置、撂荒和过度利用，强化新增耕地耕种指导及耕种项目管理，引导农业产业结构合理调整，配合做好耕地破坏鉴定、违法用地整改复耕验收工作。林水部门要合理统筹林水资源保护与耕地保护，加强农田水利设施建设，配合做好低丘缓坡的土地开发利用工作。财政部门要做好耕地保护有关资金的征收、拨付和使用管理工作，建立和完善对耕地保护工作的投入机制和奖励政策。审计部门要将政府领导干部耕地保护责任履行情况纳入领导干部经济责任审计内容。监察部门要依法履行监察职责，加强对耕地保护工作的监察，严肃查处违法违规案件。发改、建设、规划、环保、交通、能源等部门要在规划编制、项目审批和建设过程中，正确处理耕地保护与发展建设之间的关系，切实节约集约利用土地。工商、供电、市政公用事业等部门和单位要主动介入、严格把关，对占用（使用）耕地的新建项目，业主需取得合法用地手续证明方可办理相关的审批或许可手续。

（三）基层责任。农村集体经济组织和承包农户负有保护其所有（承包）耕地的直接责任。农村集体经济组织和承包农户均应保护和合理利用耕地，不得撂荒、闲置耕地，不得违法占用耕地建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他破坏耕地的活动，不得以各种名义圈占土地并擅自改变土地用途，不得违法出租、出卖土地用于非农建设。对其他单位和个人存在上述行为的，要及时予以抵制、制止或向有关部门举报。

（四）社会责任。公民、法人和社会组织均负有保护耕地的义务，应严格遵守国家有关法律法规，强化耕地保护责任意识，积极关心、支持并以多种形式参与耕地保护工作。加强耕地保护社会监督，积极抵制、制止或向有关部门举报各种破坏耕地的行为。建设项目和农业项目的用地单位（个人）负有直接保护耕地的义务，不得实施未批先建、边报边建、擅自改变用途等违法违规用地行为。其中，农业项目还应严格按照《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定，规范建设设施农用地中的生产设施和附属设施，坚持农地农用，禁止以兴办设施农业为名违规或变相兴建非农设施、擅自改变土地用途和从事非农经营。

三、建立健全耕地保护长效机制

（一）完善耕地保护考核奖惩机制。优化完善耕地保护责任目标考核奖惩机制，将耕地保护责任纳入市、区（县、市）综合考评范围。考核结果计入各级政府和相关职能部门的综合考评成绩，并由国土资源部门报综合考评部门审查同意后抄送组织、审计、监察等部门，作为领导班子和领导干部年度考核、绩效分析的参考依据。对成绩突出的区（县、市）政府、开发区管委会，给予一定数量的新增建设用地指标奖励。对依法利用耕地、保护措施得力的用地单位，在安排次年新增建设用地指标时予以倾斜或优先办理用地手续。对关心支持并参与耕地保护工作的公民、法人和社会组织，通过一定的形式予以表彰奖励。

（二）建立耕地保护审计机制。加强对领导干部任职期间耕地保护责任的监督，结合各区（县、市）政府、乡镇（街道）政府（办事处）主要负责人经济责任审计工作，按照审计管理权限，实施耕地保护责任履行情况审计，审计结果纳入领导干部绩效考核范畴，并积极探索推进耕地保护离任审计制度。具体办法由国土资源部门会同组织、审计等部门另行规定。

（三）加强土地执法监管共同责任机制。建立完善土地执法监管共同责任机制，明确各级政府和相关职能部门的职责和任务，强化乡镇（街道）土地执法监管责任，落实联席会议、查处抄告、信息通报等配套制度，坚决遏制各种土地特别是耕地违法违规行为的发生。对违法占用土地特别是耕地超过一定面积、违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积超过一定比例、重大违法用地案件被国家或省定为重点督办案件等情形的，对当地政府及责任人实施约谈警示直至追究责任；对不履行或不正确履行相关职责和任务，造成重大违法用地案件既成事实、导致重复违法或违法事态恶化等情形的，对相关职能部门及单位实施约谈警示直至追究责任。

（四）推行耕地保护激励机制。建立长期稳定的资金渠道，切实加大对耕地保护的资金投入力度，确保土地出让金、新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费中有一定比例的资金专项用于耕地和基本农田保护。在城乡统筹、以城带乡、以工补农的原则指导下，结合新一轮基本农田划定工作，以省、市粮食生产功能区、现代农业园区和蔬菜基地建设为重点，稳步探索实施耕地和基本农田保护补偿制度，充分调动基层政府、村集体经济组织和农民保护耕地和基本农田、改造中低产田的积极性和主动性，扶持粮食生产和“菜篮子”工程生产。

（五）鼓励社会广泛参与。广泛开展耕地保护宣传教育，提高全社会保护耕地的责任意识。抓好干部培训教育，把耕地保护政策法规列入各级干部培训的重要内容。鼓励各地建立村级农民耕地保护协会，积极探索农村集体经济组织和农民自发保护耕地的长效机制。充分运用政府网站、公报等平台和听证、公告等形式，发挥新闻媒体的作用，宣传土地国情、国策和耕地保护政策，公开耕地保护信息，宣扬耕地保护典型，通报土地违法违纪案件，保障不同责任主体对耕地保护的知情权、参与权和监督权，激发其履行耕地保护责任的积极性和主动性，营造人人关心、人人参与耕地保护的良好氛围。

四、制定完善耕地保护政策措施

（一）实施耕地占补平衡日常监管。严格执行耕地占补平衡考核制度，建立以日常监管为主的长效机制，做到补充耕地方案“即批即查”。以批次为单位，在一定时限内由区、县（市）国土资源部门按照《耕地占补平衡考核办法》（国土资源部令第33号）组织自查，并出具自查结论；市国土资源局根据各地自查情况开展日常监管，日常监管结果累计作为年度耕地占补平衡考核结果，并在当年适时按不低于15%的比例实施抽查，对抽查合格率较低的地区，责令其限期整改；对整改不合格的，暂停受理该地区农转用和征地审批。

（二）强化临时用地和违法用地复耕。各地应进一步明确临时用地审批范围，规范临时用地审批行为。涉及占用耕地的临时用地项目，用地单位必须签订临时用地复耕协议，书面承诺按时保质完成复耕，并参照当地耕地开垦费标准足额缴纳土地复垦保证金；重大基础设施项目的预制场、搅拌场、堆场等临时用地占用耕地的，如因施工要求确需打桩，应事先制定桩基回拔预案，确保复耕时拔桩到位；临时用地占用耕地原则上应实施表土剥离并在复耕时回填；鼓励村民代表（承包人）参与复耕监管、验收。各地应切实加大对违法占用耕地的复耕力度，复耕情况列入各级政府年度耕地保护责任目标考核范畴；强化违法占用耕地复耕质量监管，复耕质量由区、县（市）农业部门出具认定意见，对未完善手续、未及时复耕或复耕质量不达标的违法占用的耕地，均计入违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例。

（三）规范设施农用地管理。土地利用总体规划确定的允许建设区和有条件建设区内新增设施农用地，应经区、县（市）政府组织国土资源、规划、农业、建设等部门集体论证后方可批准，并要根据城市（城镇）规划实施进度，合理控制经营年限。基本农田保护区范围内原则上不得批准新增设施农用地，区（县、市）级以上粮食生产功能区、蔬菜基地、现代农业园区、设施农业基地、菜篮子基地确需兴建必要生产设施和附属设施的，应制定相应的建设方案及耕作层保护方案，在通过铺垫预制板或支柱架空等技术措施确保不破坏耕作层的前提下，经区、县（市）政府组织国土资源、农业、建设等部门集体论证同意后方可批准。设施农业占用耕地的，用地单位必须签订复耕协议，书面承诺按时保质复耕，附属设施占用耕地的还应参照当地耕地开垦费标准足额缴纳土地复垦保证金。各地要结合本地实际，抓紧制定设施农用地审批规范，根据不同的设施用途、建筑形式等情况实施分类管理，明确占地面积、建筑限高、地面铺设、架空间隙等具体建设要求。市级指导意见由市国土资源局会同市农业局另行制定。

（四）开展高标准基本农田建设。各地要全面落实国家和省开展高标准基本农田建设的要求，尽快启动高标准基本农田建设，完成省、市下达的建设任务，积极创建高标准基本农田示范县，实现耕地集中连片，改善耕地水利条件和生态环境，提高耕地质量等级，做好耕地数量质量生态综合保护。切实加强标准农田建设、置换和占补管理工作，逐步将允许建设区和有条件建设区内的标准农田置换到限制建设区和禁止建设区内，并同步配套开展耕地质量提升工程，达到既切实保护耕地，又保障经济社会发展合理用地的目的。

（五）推进农村土地综合整治。在注重生态环境保护，协调林业、水利、农业和土地开发整理关系的基础上，科学编制土地综合整治专项规划，大力推进土地开发整理复垦，积极推行耕作层表土剥离再利用工作，注重新增耕地质量建设，确保垦造耕地质量。规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，引导农村人口合理集聚，推动中心镇、中心村建设，促进城乡统筹发展。积极探索市内补充耕地指标统筹使用途径，增强市区补充耕地指标统筹能力，确保我市后备资源紧缺地区耕地的占补平衡。

二○一二年五月九日